[要点提示]

男女双方申请离婚登记时，并未提出一方患有精神类疾病的主张和证明材料。在此情况下，婚姻登记机关在审查办理离婚登记时究竟负有何种义务以及如何审查离婚登记当事人是否具备民事行为能力，便成为确定被诉离婚登记行为是否合法的焦点问题。

[案例索引]

一审: 河南省漯河市郾城区人民法院行政判决书（2009）郾行初字第1号（2009年2月10日）。

二审: 河南省漯河市中级人民法院行政判决书（2009）漯行终字第34号（2009年5月11日）。

[案情]

原告：李美。

    被告：漯河市郾城区民政局。

    第三人：孟文灿。

    2008年10月28日，被告漯河市郾城区民政局（以下简称区民政局）为原告李美及第三人孟文灿颁发了漯郾离字第08（03）00378号离婚证书。原告父母张翠连夫妇不服遂起诉于本院，请求撤销被告为原告及第三人颁发的离婚证书。

    原告李美诉称：原告是无民事行为能力的精神病患者，当第三人孟文灿带其到被告处办理离婚手续时，被告的相关工作人员未履行对离婚当事人出具的证件、证明材料进行审查及询问相关情况的义务，便为其颁发了离婚证书，其行为违反了相关法律的规定，严重侵害了原告的合法权益，请求予以撤销。

被告区民政局辩称：被告为原告李美及第三人孟文灿颁发的离婚证书，程序合法，适用法律正确。原告及第三人到被告处申请办理离婚事宜所提交的相关材料完整无缺，事实清楚，证据充分，应当予以维持。

第三人孟文灿述称：我们结婚自由，离婚自由，别人无权干涉。我们自愿到被告处申请离婚是我们的权利。原告母亲称“李美有精神病，属无民事行为能力”不是事实，没有相关证据予以印证。原告的起诉无理，应当予以驳回。

[审判]

漯河市郾城区人民法院经审理认为，原告父母以原告无民事行为能力，被告未作认真审查便为原告及第三人办理离婚证书的行为违反了相关法律规定，应当予以撤销的证据不足。被告称原告监护人提供的原告属无民事行为能力的证据，没有得到法医鉴定部门的认可，其不具有法律效力的理由成立，原告监护人关于原告没有民事行为能力的主张因无法定鉴定机构的鉴定证明仅凭普通医学检测报告单及诊断证明无法确认。被告在实施离婚登记过程中，依照法定程序为原告及第三人颁发离婚证书并无不当。被告的行政行为符合法律规定，应当予以维持。一审法院据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，于2009年2月10日作出（2009）郾行初字第1号行政判决：

维持漯河市郾城区民政局为原告李美及第三人孟文灿颁发的漯郾离字第08（03）00378号离婚证书。

一审法院判决后，原告李美不服向漯河市中级人民法院提起上诉称：1、一审判决既不符合法律规定也没有事实根据。根据民政部2003年10月1日实施的《婚姻登记工作暂行规范》（以下简称《暂行规范》）第四十九条关于“婚姻登记员受理离婚登记申请，应当按照下列程序进行：（一）查验本规范第四十八条规定的证件和证明材料……”；《暂行规范》第四十八条第（三）项规定“双方均具有完全民事行为能力”。基于上述《暂行规范》规定，被上诉人区民政局在为李美与孟文灿办理离婚登记时并未对上诉人是否具有民事行为能力进行审查和询问，被上诉人一审庭审时未提供其对上诉人进行民事行为能力审查和询问的证据，此点证实区民政局为李美及孟文灿实施离婚登记行为时程序不合法。2、一审举证责任分配失当。根据我国行政诉讼法第三十二条的规定，行政案件的举证责任由作出具体行政行为的行政机关承担。一审法院在一审庭审中不对区民政局实施离婚登记时对上诉人是否具有民事行为能力进行审查，而是对上诉人提供的普通医学检测报告单和诊断证明的效力进行评价，违反了行政案件由被告承担举证责任的法定原则。3、一审程序欠妥。上诉人认为一审程序欠妥是基于如下事实：①一审庭审时，区民政局的代理人没有出具被上诉人的法人身份证明书和授权委托书。经协商，一审限其庭后三日内向法院补交上述手续，但庭后二十余日上诉人之母及其父亲发现原审卷中的法人身份证明书及授权委托书仍是空白。既然如此，被上诉人代理人的代理行为应为无效行为。②被上诉人一审期间提交的答辩状未加盖单位印章，应视为被上诉人一审未答辩。

被上诉人区民政局口头答辩认为：根据《婚姻登记条例》规定婚姻登记机关只有形式审查的义务，没有实质审查的义务，本案民政局在为李美办理离婚登记时已尽到了形式审查的义务。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。

被上诉人孟文灿答辩意见与区民政局口头答辩意见一致。

二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。

漯河市中级人民法院经审理认为：《婚姻登记条例》第十一条第一款规定，“办理离婚登记的内地居民应当出具下列证件和证明材料：（一）本人的户口本、身份证；（二）本人的结婚证；（三）双方当事人共同签署的离婚协议书。”第十三条规定：“婚姻登记机关应当对离婚登记当事人出具的证件、证明材料进行审查并询问相关情况。对当事人确属离婚，并已对子女抚养、财产、债务等问题达成一致处理意见的，应当当场予以登记，发给离婚证。”从以上法条可以看出协议离婚当事人的主要义务是提供本人的户口本、身份证、结婚证、双方当事人签署的离婚协议书；民政局的义务在于审查当事人出具的证件、证明材料的真实性以及询问当事人相关情况。本案李美在申请离婚登记时，携带有本人的户口本、身份证、结婚证、其与孟文灿签署的离婚协议书，并且在离婚协议书中已明确了子女抚养、财产分割等问题。区民政局工作人员经审查认为李美与孟文灿出具的证件符合法定的形式要件与要求，并同时履行了离婚登记询问义务。区民政局工作人员在询问时李美回答问题切题，并能够在申请离婚登记的各种文书上签名，表现并无异常，区民政局工作人员确认双方属于自愿离婚，对子女抚养、财产分割等问题已达成一致处理意见，遂当场予以登记，发给离婚证，从以上事实来看区民政局已经尽到了法定的审查义务。上诉人委托代理人虽然认为李美属于无民事行为能力人，区民政局没有尽到审查李美是否具有民事行为能力的义务，但在一审诉讼中上诉人并没有提供李美在申请协议离婚时法定鉴定部门出具的其不具有民事行为能力或限制民事行为能力人的鉴定结论，也没有申请法院对李美进行司法鉴定，因此上诉人此项主张缺乏相关证据予以支持，本院无法认定。如果李美对离婚协议有异议，可提起民事诉讼。区民政局为李美与孟文灿办理离婚登记法定职权明确、适用法律正确，应当予以维持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，该院于2009年5月11日作出判决：

驳回上诉，维持原判。

[评析]

本案涉及两大问题：

一、婚姻登记机关对离婚登记的形式审查原则。

    本案中，李美与孟文灿申请离婚登记时，并未提出一方患有精神类疾病的主张和证明材料，且在一审及二审过程中双方当事人均未申请对此进行鉴定。那么在此情况下，婚姻登记机关在审查办理离婚登记时究竟负有何种义务，便成为确定被诉离婚登记行为是否合法的焦点问题之一。

这里的形式审查，是指婚姻登记机关在办理离婚登记时，必须审查当事人申请离婚登记是否符合法定的条件和程序，包括当事人是否具备申请的主体资格，是否提交了符合法律规定的证明材料，是否达成离婚协议等。形式审查原则有两点基本要求，一是申请人应当对提交的证明材料的真实性负责；二是登记机关只对申请人提交的证明材料的合法性负有审查责任，除法律另有规定外，不对其真实性负审查责任。当然，形式审查本身并不排斥对某些情形要根据法律的规定进行实质审查，如《婚姻登记条例》就要求办理离婚登记时，当事人应出具双方共同签署的离婚协议书，对离婚协议书是否为当事人本人的签名或签章，要求婚姻登记机关审查其真实性。

《中华人民共和国婚姻法》第三十一条规定：“男女双方自愿离婚的，准予离婚。双方必须到婚姻登记机关申请离婚。婚姻登记机关查明双方确实是自愿并对子女和财产问题已有适当处理的，发给离婚证。”按照《婚姻登记条例》第十一条、第十三条的规定，办理离婚登记的内地居民应当出具本人的户口簿和身份证、本人的结婚证及双方当事人共同签署的离婚协议书。离婚协议书应当载明双方当事人自愿离婚的意思表示以及子女抚养、财产及债务处理等事项协商一致的意见；对当事人确属自愿离婚，并已对子女抚养、财产及债务处理等事项协商一致的意见；对当事人确属自愿离婚，并已对子女抚养、财产、债务等问题达成一致处理意见的，婚姻登记机关应当当场予以登记，发给离婚证。

《婚姻登记条例》与原《婚姻登记管理条例》相比，无论是在办理结婚登记抑或离婚登记方面，均作出了不同的规定，如办理结婚登记不再要求当事人出具婚前健康检查证明和单位、村委会或者居委会的婚姻状况证明，办理离婚登记亦不再要求提供单位、村委会或者居委会的介绍信等。可以说，《婚姻登记条例》更多地体现了当事人双方意思自愿的立法精神，更加注重当事人的主观意愿，不追究当事人结婚或者离婚的具体理由等，充分体现了婚姻自由。婚姻登记机关审查办理结婚或者离婚登记的条件应当仅限于《婚姻登记条例》规定的内容，对于没有规定的，无权审查。可见，现行法律、法规采用了当事人声明与形式审查相结合的婚姻登记办理原则。对于离婚登记而言，只要当事人提供符合法律规定的证据和证明材料，婚姻登记机关通过对当事人进行询问并审查双方亲自签署的离婚协议书，在确定双方确系自愿离婚并已对子女抚养、财产、债务等问题达成一致处理意见的情况下，应予办理。否则，即构成行政不作为。而这种审查只能是形式审查，至于离婚协议是否真实地体现双方的离婚意愿和一致协议，是否存在欺诈或者胁迫等行为，是否充分保护了妇女、儿童的合法权益，甚至是否存在规避债务等“假离婚”行为，婚姻登记机关不必予以审查。由此可见，本案中，区民政局的具体行政行为已经符合法律规定的形式审查原则。

二、婚姻登记机关如何审查离婚登记当事人是否具备民事行为能力。

《婚姻登记条例》第十二条规定：“办理离婚登记的当事人有下列情况之一的，婚姻登记机关不予受理：（一）未达成离婚协议的；（二）属于无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的；（三）其结婚登记不是在中国内地办理的。”

由于《婚姻登记条例》要求办理离婚登记的内地居民应当出具本人的结婚证及双方共同签署的离婚协议书，则婚姻登记机关可以且可能主动对当事人有否达成离婚协议或者其结婚登记是否在中国内地办理的法定情形加以判断，并进而决定是否应当不予受理。而对于当事人是否具备民事行为能力的问题，由于相关法律并未要求当事人办理离婚登记时必须出具此方面的证据和证明材料，婚姻登记机关无法通过材料进行核实，只能通过当事人或相关的主张或一般的精神状态加以判断。而且，婚姻登记机关也不是专业的鉴定机构，其婚姻登记员没有资格和能力主动对当事人是否具有民事行为能力进行判断，更不能要求所有的当事人在办理离婚登记时都进行民事行为能力鉴定。如果当事人或相关人有意隐瞒一方患有精神类疾病等事实，且从当事人的一般精神状态又无法判断其是否具备民事行为能力时，只要当事人出具了符合法律要求的证据和证明材料并符合其他法定条件，婚姻登记机关只能受理并依法当场予以登记，发给双方离婚证。

具体到本案，李美与孟文灿申请离婚登记时出具的证据和证明材料符合法定的形式与要求，区民政局在无从具体判断李美是否属于无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的情况下，经审查认定双方确属自愿离婚，并已对子女抚养、财产、债务等问题达成一致处理意见，当场予以登记，发给离婚证，已经尽到了法定的审查义务。并且事后双方当事人均未申请对李美进行精神类疾病的司法鉴定，因此，两级法院均作出维持区民政局具体行政行为的判决。

三、一点建议

通过本案的审理，笔者感到：就离婚登记制度而言，《婚姻登记条例》更多地考虑了当事人的离婚自由权，充分尊重了当事人的合意离婚的意愿，并自始至终贯彻和体现了婚姻登记机关对离婚登记的形式审查原则，不能不说是立法上的一大进步。但其弊端也不可小觑，如当事人草率离婚，不考虑婚姻所应承担的责任甚至损害他人利益等。本案至少显示出了两方面的问题：1、《婚姻登记条例》未对婚姻登记机关是否有权纠正不当或错误的离婚登记行为及如何纠正予以明确；2、婚姻登记机关给无法准确判断是否具备民事行为能力的当事人登记离婚可能导致频繁涉诉。

因此，笔者建议通过立法或其他合理方式解决，明确确定婚姻登记机关有依法纠正不当或错误的离婚登记行为的职权，并区别情况分别对待。办理离婚登记后，如果男女双方均未再婚，可以直接撤销；有一方再婚的，由于原离婚登记具有公定力，一经作出即应被推定为合法有效，第三人完全可以基于对其效力的信赖而与一方当事人结婚，为维护婚姻家庭关系的稳定，维持现婚姻状况，应确认办理离婚登记的行为违法。

一张薄薄的离婚证书看似简单，背后却蕴含着许多哲理。毕竟婚姻具有人性化色彩，在尊重当事人的离婚自由权的同时，更要加强立法，避免规避法律现象的发生。只有这样，才能维护好婚姻家庭关系的稳定乃至人类社会的和谐发展。